根据麦迪逊的数据，截至1913年，美国已经成为世界第一大经济体，其工业增加值和GDP在19世纪末渐次超过了英国，人均工业增加值和人均GDP在一战前首次超越英国，并在两次世界大战之间实现全面超越。

但美国只能算是经济上的巨人、金融上的矮子。美国仍是一个债务国，来自欧洲的外资仍是国内投资的重要来源；货币方面，在独立之后，英镑仍在美国流通，此外还包括西班牙元、荷兰货币等（马克汉姆，《美国金融史》，第一卷，p.102-103），直到1864年《国民银行法案》，美国才真正实现了法币的统一。美元的国际地位直到19世纪末才开始有所提升，直到一战之前，英镑都是最重要的国际货币；美国金融机构海外业务的发展仍受到限制，国际话语权较弱；伦敦仍然是全球最重要的金融中心，纽约的地位相对靠后。那么，美联储对于美国经济的发展是否必要，对于美国金融实力的提升是否充分？两者的答案都是肯定的。那么，为什么美联储迟至1913年才成立（

图1

）？

）。

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图1：美联储前传：从美国第一银行到美联储的诞生（1791-1913

）。

资料来源：笔者整理

从美国独立到美联储诞生的130年里，美国国内围绕货币与银行展开了十分尖锐的争论。1783年9月3日，英美签订《巴黎条约》，英国承认美国独立。为偿还战争时期大陆议会（the Continental Congress）发行的债务，统一货币发行，稳定货币价值，缓解货币短缺和整顿经济金融秩序等问题，1789年《美国宪法》授权组建联邦政府，规定其有权采取强制性措施处理战争债务，整顿金融秩序。但宪法并没有明确是否有权组建国家银行。宪法将“制造货币并调节其价值”的排他性权力授予国会，禁止各州自行铸币。所以，央行的合法性与存在的充分性和必要性一直是早期争论的核心。

由于州政府成立时间较早，联邦政府在早期一直处于弱势地位。在自由主义和反精英主义意识形态的主导下，任何金融权力集中的倾向都会触动人们的神经。东北部工业与金融资本主义阶层与南部和西部农业阶层的利益冲突也左右了联邦政府的立场。第一任财政部长汉密尔顿深知金融对于美国开展贸易和发展制造业的重要性，力主成立国家银行。他认为，除了宪法的限制性条款，或者违反政治、社会基本目标的行为，联邦政府都有权力，而且有必要应用一切可能的手段来履行政府职能。

以国务卿托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）为代表的自由派站在对立面，不仅是因为联邦政府成立国家银行违反了宪法精神，还担心它会削弱州银行的竞争力，采取有利于金融家和商人（债权人）而不是种植园主和家庭农民（债务人）的政策。杰斐逊认为，金融是“压榨穷人，压迫农民，导致奢华享受之风和颠覆共和国的朴素的工具”，工业的发展和经济权力的集中是自由的潜在的威胁。工业集团与银行容易组成利益共同体，形成垄断力量，扰乱市场秩序。银行鼓励投机，而不是靠诚实的劳动赚钱。持反对意见的主要代表，还包括副总统约翰·亚当斯（J. Adams）、司法部部长爱德华·伦道夫（E. Randolph）和来自弗吉尼亚州的众议院议员詹姆斯·麦迪逊（J. Madison

）。

汉密尔顿和杰斐逊的争论，是两百多年来美国政治辩论的“基准模型”，核心是关于政府的本质和政治权力的集中。在很多方面，美联储的性质是不同政党对于政府的经济职能的看法的妥协。汉密尔顿希望新生的美利坚快速发展壮大，成为欧洲强国的商业和军事对手。令他印象深刻的是，自1694年成立以来，英格兰银行在大英帝国的崛起中扮演着关键的角色。为了实现这一目标，他制定了一个复杂的财政计划，包括：为联邦收入设立关税和其他税收，偿还大陆议会和所有州在独立战争中所欠的债务，成立一个国家银行和创造一种国家货币。所以，汉密尔顿也被称为“美国国债之父”。

华盛顿总统咨询了杰斐逊和伦道夫的意见，故起初是不支持成立国家银行的，还让麦迪逊准备了否决咨文。千钧一发之际，汉密尔顿最终还是说服了华盛顿总统。国会的支持票来自新英格兰和大西洋中部各州，南部州基本持反对态度。1791年，美国第一银行（The First Bank of the United States，简称“第一银行”）正式成立。股权方面，股本总额为1000万美元，私人持股比例为80%，联邦政府占20%；在25名董事中，5名由联邦政府任命，20名由私人股东推举产生。第一银行的总部设在费城，其后又在沿海港口城市开设了8家分行，最后一处是在1805年成立的新奥尔良分行（

图2

）。

图2：美国第一银行及其分支机构。 资料来源：FED, 2021b

在1790年提交的《关于国民银行的报告》（Report on a National Report）中，汉密尔顿全面阐述了国民银行的功能：发行纸币(也称为钞票或货币)；保障公共财政资金的安全，并充当政府的财政代理人（包括征税和结算债务）；为商业交易提供服务。汉密尔顿的设想基本实现了，但也施加了多项约束条件，比如：货币发行数量以资本金为限；除非国会授权，否则对联邦政府的贷款不能超过10万美元，也不允许对州和国外的贷款；贷款利率上限为6%；特许权有效期设定为20年；值得强调的是，为避免出现通货膨胀或其它不当行为，第一银行被禁止购买联邦政府债券。所以，货币投放只能通过贷款来实现。

总而言之，第一银行本质上是一家私人商业银行，类似于英格兰银行。由于它规模庞大，分支机构数量多且分布广泛，垄断了政府存款，以及银行券可用于纳税等多重优势，州银行和州政府的抱怨也就不难理解了。

在货币本位方面，金本位、银本位还是金银复本位如何选取也存在争议。汉密尔顿提倡复本位（如果只能选一种金属的话，则倾向于黄金

）。

但早在1785年，国会委员会就建议采用银本位，理由是白银价值被低估了。最终，1792年《铸币法案》确立了复本位制，黄金与白银的兑换比率设定为1:15。复本位制的优势和缺陷都是货币基础的多样性，一方面有助于缓解货币短缺问题的，但劣势是不同金属的市场比价与官方比价常存在出入。当时，这一比例低估了黄金的价值。在“格雷欣法则”的作用下，黄金逐步退出流通，而白银却因为出口而出现了短缺。1830年前后，黄金完全退出流通领域，外国货币的法偿地位也被逐步取消（巫云山，2018，p.122

）。

货币短缺问题仍然困扰着美国，直到19世纪末才逐渐缓解。

早在1808年，虽然离特许权到期还有3年，第一银行的股东便着手推动特许权延期事项，但进展并不顺利。时任财政部部长阿尔伯特·加勒廷（Albert Gallatin）是赞成续约的，且主张将资本金增加到3000亿美元。

1804年，汉密尔顿去世，联邦党（Federalist）也离开了权力中央。新掌权的是民主共和党人杰斐逊——美国第三任总统（1801-1809年在任），他对第一银行续约持负面看法。接任者詹姆斯·麦迪逊（James Madison，1809-1817年在任），也是民主共和党人。早在1791年，还是国会议员的麦迪逊就反对成立国家银行，主要忧虑也是利益冲突和宪法授权问题。“宪法没有授权给美利坚合众国的权力，或者宪法禁止授予合众国的权力，都保留给各州或者给人民。”此外，在第一银行的2.5万份股本中，有1.6万是国外投资者持有的。这一点也经常招致批评。

1811年1月和2月，第一银行续约提案在众议院和参议院的两次投票均以一票之差未获得通过。1811年3月，第一银行时代结束。实际上，第一银行提供的服务很受欢迎，自身的经营也很成功。它出色地充当了政府财政代理人；在国家上提高了美国的主权信用；相对保守的资产组合在纸币可兑换性和盈利之间取得了平衡。

在其存续期内，支持派与反对派的阵容有所变化。杰斐逊总统的反对立场有所松动，认为第一银行“方便且几乎是必须的”，还为其合宪性进行辩护。但商业集团走向了对立面，因为当国家银行要求州银行兑换铸币的时候会产生收缩信贷，不利于商业扩张。州立银行仍然是坚定的反对派。所以，有趣的是，美国第二银行（简称“第二银行”）赞成票或反对票的地域分布与第一银行正好相反——大多数反对票来自东北部，因为那里的商业最发达，州银行实力最强（伍德，2011，第六章

）。

（本文为“美联储前传”系列第二篇，上一篇为引言“在历史中发现美联储”，下一篇为“美国第二银行”，作者邵宇为东方证券首席经济学家、总裁助理，陈达飞为东方证券宏观研究员、财富研究中心总经理。） 责任编辑：